行動

智慧燈柱綑綁民生項目闖財委會

智慧燈柱在今日的示威行動中被市民拉倒,除了本身功能備受爭議之外,本身撥款亦可以算上一是筆「冤枉錢」。

根據政府向立法會提交的文件,按付款當日價格計算,「多功能智慧燈柱」項目的預算 開支約為 2 億 7,200 萬元。試驗計劃每年的營運開支約為 3,200 萬元。換句話說,以400枝燈柱計算,工程成本70萬一枝、營運成本一枝8萬一年。

更甚的是,政府資訊科技總監林偉喬今日指已停用燈柱渉及私隱資料的所有功能,待專家學者檢視這些功能是否完全符合私隱條例。換言之,政府連燈柱功能是否合法都未肯定,就已經將項目提交上財委會申請撥款。

無論是財政和功能上,智慧燈柱過往並不常成為媒體以至議會的焦點。但既然如此有問題,為何之前上財委會撥款過程如此「順利」?公眾又未有留意?

關鍵是,政府是將上述的撥款以「打包」方式,與數以千計的民生撥款如學校工程、無障礙通道等綑綁在「基本工程儲備基金」之中,提交工務小組及財委會通過。

基本工程儲備基金是立法局(會)將小型工務工程、徵用土地、非經常資助金及主要系統設備的資金授予財政司管理,政府每年會定出一份撥款總目表,列出所有需要申請撥款的大小工程,一次過交由工務小組及財會審批。這筆資金來源,是政府土地的收益(包括賣地),換句話說,在香港實行「高地價政策」之下,每宗房地產買賣都在間接向政府注資落基金之內。當基金缺錢時,更可以引用«借款條例»舉債。這個權力起初是1982年立法局授權財政司司長直接動用基金款項,並將一系列民生小型工程和撥款綑綁,並由立法會象徵式批准。

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基本工程儲備基金運作,本網2017年製作

買樓租樓實為間接稅

在中英談判後,《中英聯合聲明》中確立了基本工程儲備基金的角色及來源:「……香港政府從土地交易所得的地價收入,扣除開發土地成本後,將由香港政府和日後的特別行政區政府均分。香港政府分得的地價收入,均撥入基本工程儲備基金,用於本港的公共工程和土地開發。」也換言之,當市民以高價向地產商買入土地或住宅時,或者向業主交租時,間接向基本工程儲備基金支付了稅項。

簡而言之,香港所有賣地的收益不會用於經常開支,只會放在這個基金當中。沒有市民買樓供樓,地產商就沒有資金買地,所以這筆儲備基金的錢,其實都是由市民間接支付,用作日常工程之用。

綑綁民生工程原意為加快審議

在基金的撥款申請裡,會分為11個總目:土地徵用、港口及機場發展、建築物、渠務、土木工程、公路、新市鎮及市區發展、(部分)非經常資助金、水務、電腦化計劃、房屋。而每個總目之下又有多個分目,當撥款在議會通過後,政府會按不同工程的領域,安排不同政府部門的首長擔任分目的管制人員,監察及跟進撥款使用。

以2017-18年度撥款為例,總目708分目8100QX 用作10間學校「獲得教育資助金資助的建築物的改建、加建、維修及改善工程」,這筆6.75億的預算由教育局常任秘書長管制;總目708分目8001SX 則是「闢建福利設施」,1.63億的撥款由社會福利署署長管制,興建10座院舍或康復服務中心。

將這些小型工程及非組常性開支組合成一個議案提交立法會,是為了令撥款通過更有效率。當年為每個工程項目的開支上限(現為3000萬元),避免政府將過於浩大的工程如高鐵、港珠澳大橋等放落基金中綑綁表決。一方面確保議會在浩大工程的撥款能仔細地審議,另一方面也避免一些無爭議的民生工程,與有爭議項目被綑綁。

十年前已被批評欠缺透明度

為了讓立法會能有效地處理及審議關於公共工程項目的財務建議,政策局需先諮詢相關的事務委員會,然後才把有關建議提交工務小組委員會及財委會審批。這是政府當局與立法會之間同意的常規安排,讓議員可詳細研究有關建議的政策事宜。

早於2007年立法會討論將基本工程儲備基金的小型工程預算上限由1500萬提升至3000萬時,立法會秘書處曾發出文件解釋立法會在審議及核准公共工程項目的角色,當時已經有議員質疑「政府當局在評估政策局提交的項目應否納入工務計劃時採用的準則欠缺透明度」、「欠缺機制讓立法會及市民監察已獲核准的公共工程項目的開支及進度」。

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2017年村民要求政府自基本工程儲備基金撥款申請中,抽起橫洲項目

政府多次綑綁民生議案及爭議項目

當年議員們的擔心最終成真,基本工程儲備基金近年成為了政府「斬件」強推爭議項目的推手。2014年,政府將2000多萬元擴建堆填區前期撥款的申請放入基本工程儲備基金,當時不但受到非建制派的異議,連建制派都批評無法有效討論。最後環境局局長黃錦星為了「顧全大局」主動抽起項目,財經事務及庫務局局長陳家強亦曾表決會檢討這個機制。但到了2016年3月,政府再將有爭議性的新界東北石仔嶺安老院收地重置的近6億撥款,放上基本工程儲備基金綑綁審議。

政府2017年將更具爭議的橫洲收地發起路工程納入基本工程儲備基金,早於1月尾已引起非建制派不滿,而建制派未有有如2014年般要求政府抽起項目,說是「為免機制被破壞」。

最近網民發現,自2008年開始基金中更有一項「傳送香港鐵路有限公司的閉路電視信號至警察總部指揮及控制中心」的分目。2019年,政府亦同時將「智慧燈柱」撥款安排與同年度的民生項目呈交財委會審批。由此可見,被綑綁表決撥款的已不止土地徵收等明顯具爭議事宜。

今年的基金除了智慧燈柱被綑綁外,亦包括東北安老院舍重置的項目。審議之時,土地正義聯盟就質疑公民黨主席楊岳橋,以「東北以外,尚有民生撥款」為由投贊成票。當時有民主派支持者在土盟Facebook批評土盟不滿公民黨決定,是「在民主派內製造矛盾互相攻擊」。

在香港的政治體制中,決定是否撥款進行一項工程的權力是在立法會,而非任何行政機關。本身獨立在財政預算案提出的項目須依據《撥款條例草案》三讀通過,容許議員在二讀後的全體委員會階段,就細部提出修正案,把個別項目削減開支或刪除開支。但基本工程儲備基金的整體撥款並沒有這種機制,卻佔去政府全年開支差不多五分一撥款,實質上削弱了立法會批准公共開支的職能。

 

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