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公安惡法的前世今生 97前夕中方另組臨時立法會 強行修訂公安條例

元朗區居民鍾健平早前向警方提交不反對通知書申請,擬於今日(7月27日)在元朗大馬路遊行,支持民間提出的五大訴求及反對黑社會勢力,其後接獲警方通知,表明禁止及反對星期六的遊行。原擬於週日(7月18日)舉行的中西區遊行,計劃由遮打花園出發步行至中山紀念公園,但日前亦獲警方通知,表示反對該次遊行計劃。

根據《公安條例》,超過一定人數的遊行及集會必須以書面方式向警務署署長提出申請,如警務署不反對是次活動,將於活動舉行前發出「不反對通知書」。(詳情可參閱前文)實際上,這種「不反對」的制度,是遊行/集會需要獲得批淮的代名詞。但明明《基本法》第27條訂明香港居民享有集會、遊行的自由,為什麼我們上街遊行、集會需要得到警方批淮?

讓我們回來香港開埠之時,一起看看這些年間公安相關條例的演化。

前世:《公安條例》、《維持治安條例》及《簡易程序治罪條例》

香港自1842年起成為英國殖民地,但港英政府統治香港初期治安不穩,罪案與日俱增。三合會其時為密謀推翻清廷的組織,港督戴維斯更直言三合會是「反對滿清統治的愛國團體」[1] 。1845年,港英政府應清政府要求,封鎖三合會活動,頒佈《壓制三合會及其他秘密結社》條例,規定凡是三合會成員一律判處三年以下徒刑,刑滿後於面頰刺字並驅逐出境。1854年,太平天國之戰,港府公佈《遞解出境條例》 [2] ,凡被捕獲的不法分子,如不是本港土生土長者,港英政府認為不能容留在香港時,將其遞解出境。當時因應社會環境而頒令的條例有很多,但仍未有明確法例管制遊行集會。

首條有關遊行集會的法例乃係《公眾集會(維持治安)條例》(Maintenance of Order on the Occasion of Public Assemblages),訂於1869年,條例列明警方有主動責任為將要發生公眾遊行及集會等大型活動的街道清除路障,並指示維持秩序。而於1933年訂立的《簡易程序治罪條例》(Summary Offences Ordinance)對遊行有更明確的規管,列明任何人在沒有一般或特別許可之下,在任何公眾場所組織,裝備或參與任何遊行即屬違法,可處以500元罰款或三個月監禁。回到1884年,政府為應對反對法國侵華的罷工及抗爭,緊急通過《維持治安條例》(Peace Preservation Ordinance),授權港督可把被認為是嫌疑分子和危險分子的人驅逐出香港及警察可在沒有逮捕令之下逮捕疑犯,有效日期至翌年3月為止。

及至二十世紀後期,1948年國共內戰情勢逆轉,共產黨勢力逐漸威脅華南地區,港英政府面對嚴峻管治挑戰。除了增強駐港軍力,港英政府也從立法著手,實施了一系列加強社會控制的法例,包括於1948年制訂的《公安條例》(Public Order Ordinance禁止市民組織準軍事組織及禁止在集會擾亂公眾安寧。

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今生:《1967公安條例》

港府雖持續限制及割斷在港組織與中國的政治關係,但迄至97前,國共兩黨在工人運動中的影響力仍未消散。1967年新蒲崗膠花廠工人不滿廠方以嚴苛手段管理引發工潮,後來在中共地下組織煽惑下,演變成「六七暴動」。其時,處理公安事宜的條文散載於上述的《公安條例》、《維持治安條例》及《簡易程序治罪條例》之中。《1967年公安條例》就是此時的產物。

政府欲處理六七暴動,為控制秩序治安及擴大警察權力提供法律依據,修訂《1967公安條例》,取代並廢取散載於其他條例的公安相關規範。包括確立牌照制度,規定公眾集會及遊行需事先向警方申請牌照,否則屬非法集集結。及後於1995年因部份條文被裁定與《香港人權法案條例》有所抵觸而予以廢除,例如 30人以上遊行及50人以上集會毋須申請牌照,改為活動7日前通知警務處即可。 

不過,還是有一群人鍥而不捨地試圖讓香港法制倒退。

1995年9月的立法會選舉乃港英政府最後一次立法會選舉,亦是首次放棄以港督委任立法局議員的方式,完全以選舉方式產生議席的立法會選舉,屬末代港督彭定康的政治改革方案之一。該次選舉民主派共獲31席,而親中派則獲29席。但中方不滿彭定康的改革方案,堅決反對由該屆立法局議員全數過渡成為特區首屆立法會議員的協議。中方在不顧英方強烈反對之下單方面成立「臨時立法會」,香港基本法起草委員會副秘書長魯平更表示:「港英政府認為臨時立法會是非法的,採取了抵制的態度。他們不准臨時立法會在香港開會,我們就在深圳開。」

臨時立法會共有60個議席,當中只有4名民協議員,修訂公安惡法如箭在弦。人大常委會認為,1995年版本的《公安條例》違反《香港基本法》,因此,臨時立法會於1997年將一些被廢除的條文重新包裝,例如公眾遊行/集會須獲警務處處長發出的不反對通知書方可進行,並於一日內完成二讀、三讀程序,通過有關修訂。事實上,1997年修訂的「不反對通知」制度只是舊酒新瓶,重新引入牌照制度。

從此以後,香港人就失去了遊行和集會的自由。

[1] 余繩武等主編:《十九世紀的香港》(香港:麒麟書業有限公司,2007年),頁375。
[2] 梁寶龍:《汗血維城 ── 香港早期工人與工運》(香港:中華書局,2017年),頁35。

(本文提供資料僅供參考,任何內容均不構成法律或其他專業意見,亦不具任何法律效力。)

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