行動

由ESPP到2030+規劃:市場化作為解決問題的觀念,要反思了

2016年,政府分別開展了「安老服務計劃方案」(ESPP)及「跨越2030年的規劃遠景與策略」(2030+)(不同階段)的諮詢。這兩個諮詢對未來香港發展影響深遠:前者嘗試處理人口老化下,社會如何提供足夠的安老服務;後者則是整個香港長遠的規劃。

看似來自兩個截然不同的政策領域,然而若細心留意的話,就會發現有兩個共通點:第一,兩個諮詢的政策完全落實時,都是在2030年代末期、2040年代中期;第二,兩者都很強調通過市場,解決社會的一些基本需要。

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ESPP:安老服務的重大改革

隨住現代醫療的進步,香港的人均壽命愈長的同時,生育率卻呈下降趨勢。根據政府數字,2014年15-64歲人士與長者比例為5:1,到了2030年就變成2.4:1,2064年更上升至1.8:1。簡單而言,現時1名長者平均由5個成人共同負擔撫養,但到了2030年,1位長者只有2.4人撫養,2064年更進一步變成1.8人撫養1人。

由於老年撫養比率預期會上升,而家庭住戶平均人數則預料會下跌,這反映家庭照顧者的人數或會減少,對正規長期護理服務(尤其是院舍)的需求構成額外的壓力。

因此,政府於2014年開始委託安老事務委員會籌劃ESPP,改革香港的安老服務政策。

ESPP其中一個重點政策,就是鼓勵長者在家中養老,減低長者對院舍服務的需求。不過,家中養老也可能為家庭成員帶來沉重負擔,而家庭也未必能夠為長者提供適切的照顧,因此要鼓勵家中養老,就先要加強社區照顧服務,並減少住院比率。

所謂的「社區照顧」,泛指一些專業或半專業的護理及生活需要。上門的例如家居照顧及膳食服務、陪診等;社區性的就包括復康運動、暫託服務、輔導服務、日間照顧服務及護老者支援服務等,亦包括一些基本及特別健康護理。

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社區照顧服務不足以支持家居安老

然而,這些社區照顧服務同樣是供不應求。根據社署2015年的數字,讓體弱個案(EH)申請的綜合家居照顧服務名額有大約8300個,輪候人數約為1800人,輪候時間則為約6個月;日間護理中心則有近3000名額,約2200人輪候中,輪候時間則為約7個月。而綜合家居照顧服務(普通個案)的名額則有約18000個,但社署並沒有輪候人數及時間的資料提供。

在數字上,對比大部分福利項目(例如SEN評估)所需要的輪候時間已不算很長。但事實上,這些社區EH的申請門檻很高,不少實質上體弱的長者,亦被迫撥普通個案輪候,大幅加長他們的輪候時間。關顧聯組織者提供的個案中,有截肢的長者也只被撥入普通個案的輪候隊伍,苦等大半年才得到送飯服務,但服務卻在他獲得義肢後就被取消。亦有逾96歲的獨居長者因為在清潔家居時曾經跌倒,希望申請清潔服務,但最終足足輪候了2年。由此可見,政府的輪候數字未能反映現時的實際需要之餘,若要有效推廣家居養老的話,更需要投放更多資源提供社區照顧服務。

人本服務市場化是解決問題的良方?

然而,在政府的近年管治邏輯出現了這樣的趨勢:當公立醫療服務供不應求時,就向70歲以上的長者提供醫療券,以讓他們購買私營醫療服務;基層家庭難以負擔幼稚園學費,就推行免費學前教育學券。當然這些「券」的實際內容和操作都大有不同,但共通點都是:將政府無法解決的社福需要,就撥款通過一些「XX券」資助基層去購買私營服務,將責任外判出去市場。

同樣的手法,也出現在安老服務中。2013年,政府首先推出了「社區照顧券試驗計劃」券(社區券),採用「錢跟人走」的資助模式,讓合資格長者因應個人需要,使用社區券選擇合適的社區照顧服務。而當局亦將於明年推出「長者院舍券」計劃,向部分合乎資格輪候政府資助護理安老院的長者提供院舍劵,鼓勵讓他們選擇市場上的私營安老院舍。

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提供了這些「XX券」,政府就認為自己已經負擔了安老服務責任,但實質上卻是將本應能用作發展公營安老服務的資源,外判予市場處理。在ESPP中,研究人員認為「長者人口有能力支付部分或全部長期護理服務的成本,並對服務質素有更高的期望時,不同使用者組別可設有不同的付款水平(共同付款)和政府資助」,並建議「可讓非政府機構營運自負盈虧服務的措施,以照顧有能力支付更高費用的長者的需要和要求,藉此令有限的津助服務得以分配至較有需要的人士」,實質上是進一步將安老服務市場化。

與此同時,今年9月有一宗這樣的新聞:香港第二大私營安老服務供應商「松齡護老集團」向聯交所遞交主板上市申請,根據其公司資料,在上年度集團總收入中,50.1%來自社會福利署,今額超過8600萬,主要透過來自社署的改善買位計劃取得。假若他日院舍券與社區券成為了常規的安老政策,事實上落袋的並不是長者,而是這些通過人本服務賺錢的大資本家。

市場化使人本服務容易成了商品,被視為賺錢的工具之一。以商業原則運作,一是壓縮成本,這樣的服務水平便難以達到標準;一是增加收費,若長者需要更好的服務,始終要在「XX券」以外再付錢才可獲得。不少長者和團體均擔心私營院舍服務質素參差,認為政府的福利單位應該負責基層安老服務。

如最終ESPP的諮詢結果都是堅持將安老服務市場化,不但未必能夠照顧廣大基層長者的生活需要,更可能成為了官商利益輸送的溫床。

未來的人口老化、勞動力需供養的人口比例增加,對土地的需求就更吃緊。現時的社區以致新市鎮設計,不但未能提供足夠的社區設施,甚至因為賣地政策,令公營房屋建屋量大幅滯後。不少長者、中年、青年都只能租住不適切住房作為棲身之所。大量人口長期居住在不適切住房,固然會為長者帶來更多身體疾病,增加社區照顧或院舍的需求。而中年、青年的勞動力長遠也會下降。

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2030+:香港的規劃遠景

作為香港整體規劃重要的風向標,2030+作為2030年後的遠景規劃,與實質在2030-2060年代實現的安老服務改革,其實正好在同一時代出現。而2030+的諮詢中,同樣也呼應了ESPP推廣家居安老、學前教育需要等規劃訴求。

遺憾的是,安老服務的改革,似乎依然停留在將所有事情推向市場化的階段;而2030+規劃的核心,也不是解決香港的住屋與社區空間,而是將矛頭指向兩大發展計劃:東大嶼都會,以及新界北發展。

政府聲稱尚欠1200公頃土地,當中約200公頃是公私營房屋、300公頃為經濟用途、700公頃是G/IC用地(政府/機構/社區),故需要發展新界北和東大嶼都會。然而,2030+報告所提及的數字只是政府撮要和預測,也沒有將粉嶺高爾夫球場等康樂地納入開發項目之中。

而東大嶼、新界北的開發,也令到地產商囤地問題更嚴重。即使不完全位於發展區內,土地被改劃、倒泥頭的情況也愈來愈猖獗。事實上,那700公頃的G/IC土地,也不知道是甚麼項目;也沒有提供興建公私營房屋的比例。但從過往的東北、洪水橋、元朗南發展,以及綠化地帶改劃、市區重建政策可見,提供土地予地產商發展私營住宅,依然是新開發計劃的重心。

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土地問題在於分配而非供應

其實是要質疑的:到底在「土地不足」、樓價高企的情況下,為何依「平衡」公私營房屋的比例?為何依然要將土地拿出去拍賣給地產商(例如九肚山、啟德等地皮),而非將之改作公營房屋,同時降低私宅樓價?

當住宅供求不足時,政府刻意營造一個觀感:公營房屋是解決基層的住屋需要、賣地興建私人住宅,都同樣是解決住屋問題的方法--這與通過市場化去解決安老服務需求十分相似。但這實際上無視了絕大部分基層市民,根本無法負擔昂貴的私人住宅,被迫長期輪候公屋,並居住在不適切住房的事實;夾心階層或公屋(數字上的)富戶也沒有離開其住所的能力,因為現時所建的住宅根本也不是他們能夠負擔。因此,私宅最終只成為資本家、地產商、中產(可能要比中產更上一層)用來投資和買賣的商品。由此可見,私宅發展,根本無法解決香港的住屋問題。

2030+的規劃並沒有將這個情況扭轉:報告指導性地將香港東部發展成「知識及科技走廊」,西部發展為「經濟走廊」。而2030+的目標,是要將香港發展成一個「宜居的高密度城市」、「迎接新的經濟挑戰與機遇」(與新加坡、上海等城市競爭、一帶一路)及「創造容量以達致可持續發展」。但事實上對於基層而言,在國際競爭下的得益,又有多少能夠「滴漏」到基層的口袋裡?

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結語

每個時代都有好有壞,但作為一個90後,ESPP與2030+的諮詢的後果,其實正正是我們整代人都必然要面對的事情。當我們30-40歲的時候,正正是香港人口最高的時代,也是最直接面對2030+規劃的成果或惡果。同樣地,ESPP諮詢的實踐,實際上也是由我們的一代開展(平均2.4人供養1位長者),而人口老化的最高峰期,也是我們準備養老的時刻(平均1位長者被1.8人供養)。

香港人信賴市場百多年,但市場帶來的剝削、日後更嚴重的貧富不均,是否又是我們所希望的?是否願意繼續將所有問題(不論是住屋或安老服務)市場化?

或許這篇文章不能把問題解答,也不算方便了整個討論。但更核心的問題,大家一定要想:為何我們總要介意所謂的「金融中心」地位被動搖,而一定要去跟別人競爭?為了維持GDP、維持資本壓榨窮人後通過滴漏效應才能「滴少少」底層的制度,我們就要繼續犧牲正義、犧牲平等去成就資本家的利益?

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